规范性文件的结构，可分为实质结构和形式结构两大类。规范性文件的实质结构主要是指规范性文件本身内在的逻辑结构。规范性文件的形式结构，是指规范性文件条文外在的表现形式，是再立法实践基础上形成表达规范性文件内容的一般规律。了解规范性文件的形式结构，有助于理解规范性文件各组成部分的特征及其相互关系，从而有助于理解规范性文件过程在制定规范性文件过程中掌握规范性文件形式结构的规律。内容决定形式。有什么样的规范性文件内容，就应当有什么样的规范性文件形式结构。因此，在分析规范性文件的形式结构时，不可避免地应当先对规范性文件内容的一般排列规律进行剖析。总之，规范性文件内容排列的一般顺序为从总到分，先粗后细。具体讲，规范性文件内容排列的一般顺序为：概括性的内容、具体性内容和补充性内容。

（一）概括性的内容

这是规范性文件的灵魂和精髓所在。一方面，这些内容一般包含了规范性文件的各个方面，起到了提纲挈领的作用；另一方面，这些内容的效力很高，当对后面的具体内容有分歧意见时，应根据统贯全篇概括性的内容进行解释，而不一定非要拘泥于后边的文字含义。在一份规范性文件中，起到统贯全篇作用概括性内容一般包括：立法宗旨、适用范围、基本原则与基本制度等。

（二）具体内容

这是规范性就的实体性部分。它包括了再该规范性文件的指导原则下所建立的各项法规制度，阐述具体的行为主体的权利、义务关系。

（三）补充性内容

 一般来讲，规范性文件所要调整的权利、义务在其概括性内容和具体内容中都会得以规范。但是，由于法规制度规范的严谨、权威性，有些事项不好在前面的章节中加以规定，但一份完整的规范性文件又不能缺少这些内容，否则，将会影响到该规范性文件的有效实施，这些内容就是规范性文件的补充性内容。如规范性文件的实施日期、与以前相关规范性文件的关系、授权制定实施细则等事项。

如前所述，规范性文件的内容与形式是一个事物不可分割的两个方面。规范性文件的形式以规范性文件的内容为基础和依托，没有规范性文件的内容，也就无所谓规范性文件的形式。规范性文件的内容决定规范性文件的形式。另一方面，规范性文件的内容需要借助于一定的形式进行表达。没有一定的形式，人民也就无从了解规范性文件的内容。正因如此，规范性文件内容的排列规律决定了规范性文件的形式结构为：总则、分则和附则。下面，就分别对形式结构中总则、分则、附则的具体应用作一介绍：

一、   总则的应用

（一）总则的含义与特征

 规范性文件的总则，是位于规范性文件的首要部分，表达的是规范性文件拟要表达统贯全篇的内容。包括制定法规宗旨、根据、适用范围、基本原则和基本制度、主管部门等事项。是在规范性文件中队全文具有统领性的，与分则、附则相对应的条文部分。它具有以下特征：

1.总则规定的内容是贯穿全篇的灵魂和精髓。可以说，没有总则的规范性文件，是没有灵魂的规范性文件，也就不可能成为其为规范性文件。总则中的宗旨，确定了该规范性文件所要达到的目的，明确了制定规范性文件的本意，指明了总的方向；总则中的原则，对各项具体制度的设计、具体的行为规范都具有指导意义；总则中关于适用范围的规定，界定了规范性文件调整对象的内容或外延，明确了此规范性文件与彼规范性文件的界限，使该规范性文件在整个法律体系中具有相对的独立性。

2.总则的内容制约着分则的内容。分则的规定不能违背总则的精神，否则，就应以总则的内容为准。

3.总则的内容是基本原则的制度，文字要精练。其条文具有高度的抽象性，切忌将具体的行为规则放入总则中。相应地，对事关全局的内容，就应集中在总则中加以规定或表现，而不能分散到分则或附则中去。

（二）总则的内容

1.宗旨，亦称制度法规规章的目的。是指规范性文件制定者希望通过规范性文件的制定所要达到的目的、获得的结果，即为什么要制定该规范性文件。宗旨是总则中的重要内容，一般应置于规范性文件正文的第一条，起到开门见山、开宗明义的作用。比较常见的表达句式是二层、三层或四层含义句式。如“为了……，保障（保护、促进）……，加强……，制定本法（办法、规定）。”

2.制定的根据。制定法规的根据是指规范性文件制定者制定某个规范性文件的上位法律根据和事实根据。为了便于人们对规范性文件的合法性进行监督，制定规范性文件时一般都在第一条中，专门表明该规范性文件是根据哪一上位法制定的。

3.适用范围。法的适用主要是指司法机关运用法律规范来处理案件，也可以指行政执法机关运用规范性文件来处理案件或纠纷。因此，在写作法的适用时应注意：要划清法的效力与法的适用的界限。对法的适用可分两种情况：一种是对他法的适用，即本法没有规定的，或其他法律已有规定的，可以引用其他法律规范。

4.基本制度。如果说规范性文件中法的原则是整个规范性文件的纲领、关键和中心，那么基本制度则是整个规范性文件中具有统领性的实体性内容，是分则有关部分都必须普遍遵守的制度。因此，在写作法的基本制度时应注意：确立基本制度的

统领地位。总则中确定基本制度，必须是对整个规范性文件具有统领性的制度，就没必要写入总则之中。基本制度一般是指有关体制问题的总制度。

5.主效力。法的效力在法学理论上有多层含义。作为法的总则组成部分的法的效力，主要是指该规范性文件对什么主体、在什么空间和时间有效。因此，在写作法的效力时应注意：一般要按法的空间效力、对主体的效力、时间效力的顺序来写。有的则按空间效力、时间效力、对主题的效力顺序或是安对主体的效力、空间效力、时间效力的顺序来写也可以。区分简单与复杂法的效力的不同写法。对简单的、规模较小的规范性文件，其法的效力可以集中写一条三款，，或是写一条不分款。这样写可以使总则中关于法的效力的规定比较集中、清楚。对复杂的、规模大的规范性文件，其法的效力可以写三条甚至更多条文，但这些条文应当集中在一起，不要分散。保持法规的效力的完整性。完整的法的效力是由法的空间效力、时间效力和对主体的效力三者构成的，因而，不能只写一方面或两方面而疏忽其他方面。现实中，这种情况表现比较多，有的只写对主体的效力和时间效力，有的只写时间效力和空间效力，三个效力总是缺一效力。

6.原则。法的原则，是规范性文件的纲领、关键之所系。一个规范性文件，有了原则就有了中心，整个规范性文件就成为一个有内在联系的整体。法的原则，是规范性文件需要坚持的最基本的准则。

7.主管部门。主管部门是指在规范性文件中，具体明确本文所规定的工作职能由哪个部门来承担。在制定规范性文件中，规定主管部门以保证规范性文件有效的贯彻实施。在确定主管部门时，主管部门必须是负责执法的部门，必须具有管理职能，没有管理职能的部门不能确定为主管部门。

  以上内容，是总结现行规范性文件制定中得出的一半结论，并不是说，每一个规范性文件总则中都必须具备所有这些内容。实际上，一个规范性文件总则中往往只有其中几项内容，很少具备所有这些内容的。每一个规范性文件的总则部门究竟应该规定什么内容，必须根据该规范性文件的具体情况进行分析，予以确定，目前尚没有统一的模式。

（三）总则结构的应用

  总则结构的应用，就是如何将总则的内容进行排列，以书面文字形式予以表达出来。这里涉及到两个问题：试一试总则的形式，二是总置内容的排列顺序。

1.   总则的形式。一般而言，大多数规范性文件的总则为明示总则，即以“第一章总则”作为标题在规范性文件中明确地表现出来。但在一些条文较少，结构简单的规范性文件中，虽有总则性质的条文，但没有以“第一章总则”的字样予以明示。这类总则，称为非明示总则。无论是明示总则还是非明示总则，都应注意将总则性的内容集中在规范性文件的开端来写，使人一目了然。

2.   总则内容的排列顺序。一般来说，总则内容的排列顺序为：立法宗旨、立法根据——法的适用——法的原则——基本制度——法的效力——主管部门——其他事项。在起草规范性文件时，应当兼顾排列的一般顺序以及特定内容的要求，对总则的排列以及总则与分则之间的前后衔接关系进行整体设计、统筹规划。

三、分则的应用

（一）分则的含义与内容

  规范性文件的分则，是规范性文件整体中与总则相对应，使总则内容得以具体化的法的条文的总称。目前，对分则的含义有多种解说。但无论怎样解说，都要注意分则是对不同主体、客体、行为、结果作出分别规定的那一部分内容，不宜把分子仅仅说成是指法所规定的具体行为准则及其后果。所以，要正确理解规范性文件分则的含义，正确划清分则与总则的界限，就需要从分则与总则的关联角度来考虑。有了分则，就能使总则中的立法目的、根据、法的原则、基本制度以及其他有关内容得以具体化，没有分则，总则则不能得以具体化。没有分则，总则只能停留在抽象的原则阶段，不能成为人们普遍遵循的具体规则。分则，还是执法、司法、守法的最直接、最主要的根据和内容，是所以规范性文件所必备的组成部分。

1.从分则与总则的关联角度看，分则的内容主要是对总则中的立法目的、立法根据、法的原则、基本制度等有关内容的具体化。分则虽是总则的具体化，但并不等于分则与总则存在机械的对应关系。由于总则和分则在整个规范性文件结构中承担不同的任务，一方面，分则的内容不应仅限于总则规定的范围，否则，没有必要进行总则与分则的区分，二者合一即可。另一方面，分则中也没有必要对每一项总则中的规定都予以细化。这是因为，总则中有的内容在总则中已经表达的十分清楚，没有必要在分则中再进行重复规定。

2.从分则的实体内容看，分则的内容主要是对各有关主体、客体、行为、事件、结果加以具体的规定。分则中所规定的事项，一定是需要用法律的形式来加以确定的社会关系。属于伦理道德、生活习惯、宗教信仰等领域的问题，属于具体工作方法问题，是不能用法律手段来调整的，因而也不能成为分则的内容。分则中所规定的事项，应当是再规范性文件中所涉及的特定领域的法律事项，应由其他法律调整的事项，一般不宜重复。

3.从分则作为具体的行为模式和法的后果的主要载体看，它以系统地、具体地规定一定的权利或职权、义务或职责为内容；以系统地、具体地规定行使这些权利或职权、履行这些义务或职责的法的保障为内容；以系统地、具体地规定由于行使或侵犯权利或职权、履行或不履行义务或职责所引出的法的结果为内容。任何一个规范性文件，无论它的分则采取何种表现形式，其最主要内容即在于此。

（二）分则的形式与写法

由于分则规定的是某一领域里的具体法规规范，涉及面广，相互关系错综复杂，如果对分则的结构处理不好，将给执行者带来认识上的模糊，最终影响到规范性文件的施行效果。因此，有必要很好地研究一下分则的形式与写法。分则的写法。一般说来，分则的写法有三个要求：一是要注意结构的完整性，即科学地安排分则的体现和内容；二是要注意形式的科学性，即一个规范性文件的分则究竟是采用明示分则形式还是非明示分则形式，如果采用非明示分则形式又应当采用哪一种非明示形式，要以科学、适当为标准；三是要科学地表达分则的各项具体内容。

1.结构体系和内容要完整。分则是行为模式和法定后果的主要集中处所，要写好规范性文件的分则，应该做到使行为模式和法定后果模式在体系和内容上具有完整性。要完整地体现总则部分的立法宗旨、法的原则、基本制度及其他有关内容。如果没有分则的内容使总则的原则具体化，总则的原则只能是空谈，没有实际意义；要完整地规定各有关主体、客体、行为、事件、结果等方面的内容；要完整地规定权利和义务。不能使规定的规范性文件要么偏重强调义务，要么是偏重强调权利；也不能要么是突出此方面的权利而对彼方面的权利疏于注意，要么是突出此方面的义务而对彼方面的义务疏于注意。在一个规范性文件中，对权利和义务的规定可以有所侧重，但不能不注意两者的完整性、协调性。

2.内容规定要明确、具体，具有可操作性。分则作为规范性文件整体中确定行为模板和法定后果的主要组成部分，它所规定的内容一定要明确、具体，具有可操作性。实践中很多规范性文件难以有效地执行和适用，很重要的一个原因就是规范性文件在这方面的写法不符合要求。为使分则的内容在写法上符合要求，就应该做到主体、客体、行为、事件、结果等方面内容要明确、具体。权利与义务等方面的内容，要明确、具体。正如我们常说的，一方的权利，就是另一方的义务。因此，权利与义务必须明确具体，以便于人们掌握和遵循行为模式和后果模式的内容，要明确、具体。任何一个规范性文件，如只规定权利和义务，不规定责任，权利和义务既是相等，遇有不履行义务者，也是无能为力。现在有些规范性文件贯彻执行不力，与缺少后果模式（法律责任）有直接关系。也有一些规范性文件，规定完权利和义务后，提出了很多要求或措施，但对不按要求去做怎么办？还是没有明确的法律责任规定。这种现象，尤其是在行政机关制定的一般规范性文件中表现的更为突出，应该引起注意和重视。

（三）分则的结构处理

一般地讲，各个法律规范所调整的社会关系可以分为两类：一类是递进式，即有其自身的发展过程；另一类是平行式，即事物的各个组成部分平行发展。相应地，规范性文件中分则结构的处理，也可划分为递进式和平行式两大类。

1.递进式。即分则的内容，是按照规范性文件所调整社会事物关系的内在发展过程排列的。这种分则内容的表述，在大量的行政性规范性文件中表现较多。

2.平行式。即分则各个章节的内容是按照一定的逻辑顺序，分别表达相互平行的法律规范。从总体上看，各个章节内容是平行的，但其先后顺序，却仍遵循一定的规律。有的是从小到大，有的是从直接到间接。

四、附则的应用

（一）附则的含义与内容

规范性文件的附则，是位于规范性文件的末尾，在规范性文件中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。它表达的是该规范性文件的补充性内容，包括术语解释、施行日期、与相关法律的关系等事项。

关于规范性文件附则的内容，目前，法律没有明文规定。但从制定规范性文件的实践看，附则可以规定以下内容：

1.  名词、术语解释。

2.  关于实施细则的制定权和解释权的授权规定。

3.  关于制定变通或者补充规定的授权规定。

4.  关于法的废止的规定。

5.  关于施行日期的规定。这是各规范性文件都必不可少的，但规定的方式一般有两种：一种是规定从法的发布之日起施行。

6.本法所具有特色的其他规定。

上面所列各项内容，是一般规范性文件附则可能涉及的全部内容。事实上，由于各个规范性文件的情况千差万别，因此，各规范性文件的附则内容也各不相同，并不要求每一个规范性文件的附则都具有上述各项内容。但是，关于规范性文件的施行日期内容是附则必不可少的。由此，可将附则的内容分为两部分：一是规范性文件必不可少的内容；而是根据规范性文件具体情况具备的内容。

（二）附则的形式

规范性文件附则的形式，与总则、分则相类似同样涉及两个问题：一是附则的形式，二是附则各项内容的排列顺序。

1.附则的形式。根据规范性文件中是否标明“附则”字样，附则的形式可分为“明示附则”与“非明示附则”两种。一般的讲，附则的明示与非明示，都与总则的明示与非明示相对应，即明示的总则，肯定是明示的附则，非明示的总则也肯定是非明示的附则。当然，无论采取哪一种附则形式，都应注意将应放在附则中的内容统一放在附则中加以规定，对应放在总则、分则中去的内容，应放到总则、分则中去。要做到总则、分则、附则各司其职，内容不要交叉、重复。

2.附则的排列顺序。总结现行规范性文件制定的经验，附则的排列顺序一般应为：名词、术语解释；特定内容的说明；授予解释权、实施细则制定权；制定变通或者补充规定的授权；法规废止；施行日期等。

（三）附则的写法

附则的写法，主要是要注意体系和内容的完整性，形式和表述具有科学性。具体讲，要注意解决好以下几个问题：

1.关于名词、术语定义的写法。规范性文件中有许多名词、术语需要通过为其定义，才便于人们理解和贯彻实施。因此，在附则中写作名词、术语定义时应注意：

2.要坚持必要性原则。只有存在对规范性文件中的名词、术语不予定义，就可能引起歧义或不同的理解因而不便于执行适用和遵守的情况下，才需要给这些名词、术语予以定义。其他规范性文件和工作实践中对某名词、术语已有定义的，就没必要再行定义。

3.对名词、术语的定义如果与规范的语言文字中同一名词、术语相同，应当尊重规范语言文字的含义对其予以定义；如果必须与规范语言文字的含义有所不同，或规范语言文字中没有这一名词、术语的界定，可以赋予其立法者所要赋予的含义。

4.同一个规范性文件中的定义，通常要集中于同一条文或相连的几个条文中表述，以便查阅。行使某种解释权。

5.关于制定 细则授权规定的写法。从我国目前制定规范性文件的实践来看，法律、行政法规、地方性法规的附则中，一般都有此项内容。其写作此内容应当注意明确规定由何机关制定实施细则。这个机关可以是明确指出的具体机关；明确规定规范性文件的实施细则要报一定国家机关批准；名称应当统一称为实施细则；关于写作制定实施细则授权规定的位置，应当置于收益解释权规定之后。

6.关于制定变通或补充规定授权规定的写法。这种授权规定是部分法律的附则中所需要明确的内容，写作此项内容时应当注意只有在必要的情况下才能在附则中作此类规定；要写清楚行使制定变通或补充规定权的条件和程序。这些条件和程序：一是要根据本法的原则制定变通或补充规定；二是要根据当地具体情况制定变通或补充规定；三是要将所制定的变通或补充规定报有关国家机关批准或备案。

7.关于宣告有关法的失效或废止规定的写法。由于种种原因，一个新的规范性文件的制定出台，可能或必然引起有关规范性文件或规定的失效。对这些失效的规范性文件或规定，应当宣布废止。现在我们有一种简便的做法，就是每隔一段时间集中宣布一下废止哪些规范性文件，这种做法的弊端就是不能做到及时。因此，在公布新的规范性文件诞生的同时，宣告与其相抵触的旧的规范性文件失效或废止，显得十分必要。（作者系中国写作学会副会长，中国写作学会公文写作专业委员会常务副会长兼秘书长）